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多地城投债“变脸”城镇化基金

来源: 经济参考报 作者:钟源 付昊苏   时间:2015-04-233
 

   

   伴随巨大的偿债压力和融资冲动,城投债退出历史舞台的脚步远没有想象的那么快。多个中西部省份城投人士22日向《经济参考报》记者透露,在规范地方政府举债机制背景下,此前主要依靠政府平台融资的城镇化项目正遭受巨大冲击。面对资金困局,不少地区一方面快速推动PPP项目应用,一方面采取地方财政牵头,平台公司、银行等入股的形式建立城镇化发展基金。对此,业内专家表示,新基金隐形担保的属性,决定其借基金之名,行城投之实。城投债或面临“死灰复燃”的局面。

    “马上就要4月份了,各地都已经初步制定出年度预算,但需由财政部批准的地方政府发债规模至今未定,PPP能推进到什么状态仍不明朗,这让地方预算制定者无从下手,心里没底。”22日,一位接近地方政府的城投人士向《经济参考报》记者表示。他认为,“作为过渡期,今年地方政府发债配额肯定有限,而PPP项目推行尚不成熟。以本省为例,面对今年近3000亿的城市基建资金缺口,只能另想他法了。”

    该城投人士所说的“另想他法”是指,一是快速推动PPP的应用。该省财政厅抽调精干力量成立了PPP管理中心,邀请咨询机构培训,让工作人员快速掌握PPP推广应用的操作办法。年初,已经发布了首批近30个项目,总投资超800亿元。二是鉴于省银行的资金相对宽裕,财政厅牵头建立了一支新型城镇化发展基金。由省级平台和省财政拿出150亿,地方财政和地方平台拿出600亿,撬动交通、建设和浦发等三家商业银行,各拿出750亿,目标是建成一支总量为3000亿的基金。

    其实,单就概念来说,城镇化基金并不是新鲜事物,早在两年前国家提出城镇化建设之初就在一些地方出现。不过那时的城镇化发展基金作为一种产业基金,在基金合伙人合作期间大都体现利益共享、风险共担的原则。包括江苏、山东、安徽、河南、山东、山西、陕西、重庆等在内的多个东中西部省份先后出现过城镇化发展基金、城镇化建设基金等形式。

    但目前一些地方政府发起的城镇化基金与此前的城镇化基金在内容上已经有所不同。对此,一不愿具名的业内人士直言,由于受到市场环境、政策制度以及平台渠道不完善等条件的限制,目前地方政府的城镇化建设资金来源比较单一,除依靠政府财政之外,债务则主要来自于商业银行的贷款。鉴于此,商业银行一般要求为优先级受益人,而地方政府还提供抵质押物,如土地、房产和上市公司股权等。地方政府对融资平台公司、银行等基金合伙人一般都有隐形的担保条款和苛刻的抵质押要求。“这显然和真正利益共享、风险共担的投资基金属性不太一致。可以说是改头换面的城投债。”该业内人士坦言。

    对此,该省财政部门有关负责人也坦言,新成立的城镇化基金确实和原来平台公司发行的城投债有很多相似之处。比如,一旦出现风险,将采取优先劣后的退出机制,保证金融机构的本金和收益。“这也是无奈之举。东部地区早年借助城投债的辉煌,城镇化率已经较高。而中西部地区,城投发展相对滞后,刚要着手却被国务院46号文给‘拍’上了。中央政策固然有必要性和指导价值,但这一刀切下去,东部只是皮外伤,但对中西部省份可能就是砍到脖子了。”该财政部门人士说。

    对此,中央财经大学地方财政融资研究所所长温来成在接受《经济参考报》记者采访时坦言,和此前随意发行城投债相比,短期内地方政府确实面临融资之困,特别是此前城镇化水平不高的中西部省份,不排除在过渡期面临“断供”的尴尬。但每一个地区的城镇化都有自己的特点,中西部地区的城镇化在融资方式和速度方面完全没有必要向东部学习。此前之所以很多地方政府都有融资搞基建的冲动,主要是因为先前我们不科学的唯GDP论英雄的政绩观驱使。未来新的政绩考核标准将对城镇化融资有重大影响。

    事实上,随着国务院43号文关于“剥离融资平台公司政府融资职能”工作的推进,未来城投债退出历史舞台是其必然,但短期存“复燃”的可能。Wind数据显示,截至记者发稿,今年以来,城投债共发行124只,规模为1210亿元,而去年同期这个数值则为314只3345.3亿元,不管是发行只数,还是发行规模都下滑超6成。不过,从今年各月表现来看,前两个月分别为52只和24只,而3月份呈复苏迹象,仅3周就达48只。

    对此,中债资信公共机构首席分析师霍志辉认为,除上述改头换面情况外,城投债券在2015年仍有一定的发行量,全年将呈现出“前低后高”的态势,但整体发行规模将萎缩;转型后的城投企业,尤其是转型为一般工商企业或与社会资本成立特殊目的公司后,仍将继续通过发行债券等直接融资方式举借债务,债券发行规模将逐渐恢复性地增长。

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